перейти к содержанию

Реформа расширенной ответственности производителей в контексте развития вторичной переработки пластмасс

Евгения Гаврилина
Евгения Гаврилина
Аналитик, Refinitiv

Переход к цикличной экономике подразумевает создание эффективной системы возврата вторичных материальных ресурсов (ВМР) в хозяйственный оборот. А вовлечение в переработку вторсырья способствует снижению углеродного следа при производстве готовой продукции. Благодаря своим уникальным свойствам, полимеры могут неоднократно перерабатываться и служить сырьевым ресурсом в экономике замкнутого цикла, а ТКО, из которых могут быть отобраны ВМР, рассматриваются как сырьевая база.

Правительством России ведется работа по формированию мер, способствующих развитию мусорной реформы.

2020 год завершился принятием ряда решений, регулирующих сферу обращения с отходами. Так, 21 декабря было проведено финальное совещание рабочей группы по концепции совершенствования института расширенной ответственности производителей и импортеров товаров и упаковки (РОП), по итогам которого согласованы основные её принципы. В рабочую группу вошли представители профильных ведомств, ассоциаций и компаний. Новая концепция утверждена 28 декабря 2020 года, а 26 апреля 2021 года утверждена дорожная карта ее реализации. До конца II квартала 2021 года планируется внести в правительство пакет поправок в ФЗ «Об отходах производства и потребления», направленных на реализацию концепции РОП.

Основные недостатки ранее действующего института РОП были связаны с отсутствием эффективного механизма сбора и целевого использования средств экосбора, несмотря на то что он внедрялся в качестве прогрессивной меры. По данным Минприроды, в 2019 году об утилизации отчитались чуть больше 15 тысяч компаний из 160 тысяч, ежегодно в рамках экосбора в бюджет поступает около 3 млрд руб., а население платит за вывоз мусора 180 млрд руб., фактически полностью оплачивая утилизацию отходов. Новая концепция РОП предполагает совершенствование механизма расходования средств экосбора.

Действующая с 2014 года концепция РОП показала свою нежизнеспособность в контексте ее основного предназначения – уменьшение количества отходов в стране и наращивание объемов переработки. Компании не утилизировали отходы и не платили экосбор, не было заинтересованности в создании перерабатывающих мощностей и стремлении использовать более экологичные материалы, бизнес был против повышения нормативов утилизации и ставок экосбора. Вместе с тем переработчики не дополучали вторсырьё, их производственные мощности полностью не загружены, существенные объемы отходов, пригодных для вторичной переработки, отправлялись на полигоны. В соответствии с начатой в стране мусорной реформой, призванной стимулировать переработку отходов с извлечением ВМР, к 2030 году предполагается направлять на обработку 100% ТКО и сократить вдвое объем отходов, направляемых на захоронение.

В новой концепции постарались урегулировать многие принципиальные разногласия, ликвидировать правовые пробелы, которые позволяли уходить от ответственности за утилизацию, и сформировать меры по вовлечению вторсырья в оборот.

Достичь максимальной прозрачности механизма РОП предлагается с помощью создания комплексной информационной системы, интегрированной с государственной системой учета ТКО. Предусмотрено ведение реестров: упаковки и упаковочных материалов, производителей и импортеров товаров и упаковки, утилизаторов, мест раздельного накопления и сбора отходов, объектов их обработки. Готовятся основания по сопоставлению товаров и упаковки с видами и группами отходов, утилизация которых учитывается в рамках выполнения РОП. К концу III квартала 2021 года будут подготовлены предложения по установлению требований к сбору и утилизации отходов по группам товаров с учётом отраслевой специфики, включая параметры глубины утилизации отходов.

Также до конца III квартала 2021 года планируется подготовить предложения по формированию целевых показателей сбора и утилизации по отдельным группам товаров, которые должны включать количественные значения, прогноз их достижения, механизм контроля и ответственных лиц, а также оценку необходимой инфраструктуры. Это позволит усилить контроль за фактической утилизацией. Также предполагается формирование и наполнение электронного каталога товаров и упаковки, содержащего информацию о технологиях их производства, в том числе из вторсырья.

С 2022 года производители должны будут предоставлять отчетность дважды в год. Дополнительно будут введены механизмы проверок и контроля. При этом среди представителей бизнеса вызвал обеспокоенность ожидаемый рост расходов производителей, связанных с администрированием РОП и введением системы маркировки упаковки, необходимой для регистрации в реестре утилизаторов.

В III квартале 2021 года планируется ряд поправок в КоАП касаемо мер ответственности за нарушения в сфере РОП.

Теперь выполнить РОП можно самостоятельно через утилизацию на своих мощностях, путем заключения прямых договоров с утилизатором или посредством уплаты экосбора. Упразднено исполнение РОП через ассоциации. Ответственность за утилизацию упаковки осталась за производителями и импортерами товаров в упаковке. Импортеры будут декларировать количество выпущенных в обращение на территории страны товаров и упаковки, подлежащих утилизации после утраты ими потребительских свойств.

Вызывал дискуссии вопрос, касающийся нормативов утилизации. Поскольку 100% норматив утилизации представителям бизнеса виделся недостижимым, исполнение РОП фактически сводилось к обязательной оплате компаниями экосбора.

Учитывая, что главная цель института РОП – это не фискальная нагрузка, а увеличение количества утилизированных отходов, в новой концепции фактическая утилизация отходов имеет приоритет над уплатой экосбора. Норматив утилизации рассматривается в контексте фактического самостоятельного исполнения РОП производителем. На 2021 год правительством утверждены перечни товаров и упаковки, подлежащих утилизации после утери ими потребительских свойств, а также нормативы их утилизации.

Новая концепция РОП подразумевает постепенное увеличение норматива утилизации для всех видов товаров темпом не менее 10% в год с учетом переходного периода: с 2022 года 35% для самостоятельно исполняющих и 100% для плательщиков экосбора. В настоящее время в целях стимулирования самостоятельного выполнения нормативов утилизации экосбор рассчитывается исходя из двойного норматива. При этом, в случае недостижения норматива утилизации сумма экосбора рассчитывается исходя из разницы между нормативом утилизации и достигнутым объемом утилизации отходов, увеличенной в два раза.

В отношении упаковки было принято решение отказаться от понятия норматива утилизации, поскольку они не отвечали задаче по максимальному вовлечению использованной упаковки в оборот. С 1 января 2022 года должно быть утилизировано 100% упаковки, выпущенной на рынок. Для компаний, которые не готовы утилизировать её самостоятельно, будет установлен экосбор. Законопроект о его ставках планируется внести в правительство в III квартале 2021 года. По ожиданиям отмена норматива утилизации приведет к востребованности самостоятельного исполнения РОП через заключение договоров с переработчиками.

Со стороны правительства планируется разработка мер господдержки для компаний, реализующих фактическую утилизацию и использующих вторсырье. Например, меры, направленные на переоборудование мощностей для вовлечения вторсырья в производство. В течение III квартала 2021 года должен быть подготовлен каталог технологий утилизации отходов и производства товаров с использованием вторсырья, который будет размещён в открытом доступе.

Планируются меры стимулирования использования однородных и легко перерабатываемых материалов и меры по ограничению не перерабатываемых. Ставка экосбора будет тем выше, чем менее экологичным и более сложным для переработки является товар или упаковка.

До конца III квартала 2021 года планируется разработать и направить в регионы рекомендации для торговых сетей по постепенному вводу в оборот в торговых залах упаковки, произведенной из материалов, пригодных к утилизации, в определенной доле к трудно-перерабатываемой упаковке либо материалов, содержащих вторсырье.

Недостаток соответствующих мощностей для сортировки отходов у регоператоров обусловливает нехватку качественного вторсырья в достаточном количестве на российском рынке. Новая концепция РОП призвана поддерживать систему заготовки ВМР на необходимом уровне, предполагая расходование средств экосбора исключительно на мероприятия, связанные с раздельным накоплением, сбором, обработкой, утилизацией ТКО и их вторичной переработкой.

Ключевым элементом создания цепочки поставок ВМР является раздельный сбор, который позволяет отделить ТКО от прочих бытовых отходов, отделить перерабатываемые отходы от не перерабатываемых и разделить ВМР по типам, обеспечив возврат в промышленный оборот вторсырье. Государственные программы раздельного накопления находятся в стадии формирования. Разработан законопроект о вторичных материальных ресурсах, предусматривающий разделение отходов на две категории: смешанные отходы, которые будут утилизироваться на полигонах, и вторичные материальные ресурсы, которые будут отправляться на переработку. Новая концепция РОП предусматривает также ответственность за смешивание раздельно собранных групп отходов.

По инициативе частных компаний в стране уже внедрены программы раздельного сбора мусора и механизмы его сортировки и переработки. Собранные отходы вывозятся регоператорами на предприятия-заготовители, где осуществляются досортировка, прессование и отправка фракций на переработку. ПЭТ-упаковка является флагманом в этом направлении. В дальнейшем планируется повысить заинтересованность производителей и импортеров товаров в создании систем раздельного накопления отходов и мощностей по их утилизации.

Для населения с 1 января 2019 года принято решение об освобождении от уплаты НДФЛ на сдаваемую макулатуру. В дорожной карте РОП данная мера предусмотрена при реализации прочих ВМР. В Налоговый кодекс готовятся соответствующие изменения.

Поскольку на упаковку приходится по разным оценкам более 50% образованных в стране ТКО, одним из решений обсуждается введение системы возврата залоговой стоимости тары. Согласно ей, при покупке товара покупатель вносит залог, который может быть возвращен при возврате тары в пункт сдачи на переработку.

Среди ограничительных мер правительством рассматривается возможность запрета одноразовых пластмассовых изделий не пригодных к повторной переработке. Вопросы об отказе от их использования на территориях стран-участниц ЕАЭС включат в стратегию развития Евразийской экономической интеграции до 2025 года. В настоящее время идет согласование проекта плана реализации стратегии, в который предполагают включить конкретные мероприятия по введению поэтапного запрета на производство и ввоз одноразовых изделий из пластмасс, например пластиковых пакетов, ПВХ-этикетки, цветного пластика. Однако во многих областях народного хозяйства экологически приемлемой альтернативы пластмассе пока нет.

Все перечисленные меры вызваны необходимостью снизить загрязнение окружающей среды, сократить площадь мусорных полигонов. При этом законодатели уточняют, что система заготовки ВМР должна функционировать вне зависимости от цен вторсырья.

Согласно регулярному ценовому мониторингу на вторичную ПЭТ-бутылку, проводимому компанией Refinitiv, прослеживается корреляция динамики цен с котировками на первичное сырье ПЭТ и влияние сезонного фактора. Также оказывает влияние на цены изменение валютного курса. Его колебание при высокой волатильности негативно сказывается на рентабельности небольших производств, не обеспеченных достаточным резервом сырья и запасом финансовой прочности.

На фоне резкого подорожания первичных полимеров в начале 2021 года повышение цен на вторичную ПЭТ-бутылку более сглажено. Ситуация характерна не только для полиэтилентерефталата, но и для других полимеров. Данный фактор оказал существенное влияние на увеличение потребления вторичного полимерного сырья в производстве готовых изделий и упаковки.

В соответствии с рыночной конъюнктурой стоимость вторсырья может колебаться в широком диапазоне и гипотетически в периоды невостребованности опускаться вплоть до нулевых значений. Участники отрасли полагают, что в будущем с развитием мощностей вторичной переработки появится постоянная потребность во вторсырье, спрос на него станет более устойчивым. А благодаря высвобождению дополнительных ресурсов ВМР за счет принимаемых мер в сфере обращения с ТКО, существует вероятность достижения сбалансированности между спросом и предложением, что позволит избежать резких колебаний цен.

Однако, следует отметить, что важным моментом здесь является то, чем собственно будет подкреплен спрос на вторичное полимерное сырье: только лишь стремлением компаний исполнить РОП, не допустить регоператорами попадания пригодных к переработке ВМР на захоронение или сжигание или же все таки потребностью производителей полимерной продукции в качественном вторсырье.

Касаемо вопроса происхождения вторсырья чистым возвратным ресурсом являются промышленные отходы, полученные в процессе производства полимерных изделий, тогда как вторсырье, полученное из полимерных фракций, отобранных из ТКО, требуют дополнительной очистки и обработки.

Поскольку механическая обработка (сортировка, мойка и измельчение) также считается вторичной переработкой, актуальным остается вопрос насколько востребованным будет механически переработанное вторсырье для дальнейшего использования. То есть имеет значение глубина переработки. Данный вопрос напрямую зависит от того, как будет развиваться химическая переработка полимерного вторсырья, производство восстановленных пластмасс. Имеется в виду не только чистота получаемых материалов и потенциальная вероятность использования полимерного вторсырья для производства изделий, контактирующих с пищевыми продуктами, в плане недопущения миграции вредных примесей и безопасности для здоровья потребителей. Но и производство ответственных изделий технического и бытового назначения, так как не секрет, что с каждым циклом механической переработки пластмассы теряют свои первоначальные свойства. В свете грядущих требований по обязательному содержанию вторсырья в готовых изделиях важно понимать допустимо ли использовать вторсырье для производства тех или иных изделий без ущерба качеству, их физико-механическим характеристикам и санитарно-гигиеническим требованиям к готовой продукции.

В рамках концепции РОП планируется законодательное закрепление минимально необходимого количества использования полимерного вторсырья при производстве упаковочных изделий. В числе прочих мер Минпромторгу совместно с Минприроды поручено проработать включение обязательного процента вторсырья в требования к упаковочным изделиям. Согласно проекту, к 2030 году доля вторсырья, используемого при производстве упаковки, должна достигать 20-25%.

В срок до 31 мая 2021 года правительству поручено предоставить доклад о комплексе мер, направленных на повышение конкурентоспособности отечественной нефтегазохимической продукции. Так, согласно этим мерам к 2030 году должно быть достигнуто «производство 25% готовых изделий из ПЭТ и 10% готовых изделий из полиолефинов с обязательным использованием вторсырья из полимерных отходов и/или материалов, содержащих такое сырье». А к 30 июля 2021 года правительство должно обеспечить разработку нацстандартов для изделий из пластмасс с содержанием полимерного вторсырья, включение такой продукции в единый перечень продукции, подлежащей обязательной сертификации, и единый перечень продукции, подтверждение соответствия которой осуществляется в форме принятия декларации о соответствии.

Ужесточение регуляторных мер ведет к увеличению спроса на вторичные полимеры. При этом производители полимерных изделий ставят цели по увеличению доли содержания вторсырья в своей продукции при сохранении необходимого уровня качества, безопасности и срока службы. Компании, стремящиеся выполнить новые требования, сталкиваются с трудностями обеспечения производства необходимым ресурсом, из-за нехватки чистого однородного вторсырья. Предложение его недостаточно. Наметилась тенденция отказа от дешевого полимерного вторсырья сомнительного состава и происхождения в пользу вторсырья со стабильным качеством.


Предлагаем ознакомиться с решениями Refinitiv для товарно-сырьевых рынков. Наша рыночная аналитика, решения для управления данными и удобные функции для исполнения сделок дают помогут вам повысить эффективность и получить конкурентное преимущество.

Освещение энергетических и товарных рынков России и СНГ от экспертов Refinitiv – узнайте больше о нашей команде аналитиков и получите бесплатный доступ к 99 примерам отчетов по нефти и нефтепродуктам.